Законодавчий фастфуд малопрофесійної Верховної Ради: адреналіновий турборежим як стиль життя

Версия для печати

Як парламентський спринт на адреналіні замінував українське правове поле, бо натискати зелені кнопки в куртках мілітарі легше, ніж прочитати бодай один абзац перед голосуванням. 

У перші тижні повномасштабного російського наступу весною 2022 року кадри із засідань Верховної Ради під куполом на Грушевського виглядали як взірець державної незламності. Ворог стояв за лічені кілометри від столиці, артилерійська канонада з півночі Києва струшувала шибки, а депутати, вдягнуті у мілітарі чи цивільні куртки, дружно тиснули зелені кнопки, голосуючи за оборонні рішення.

Офіційна хроніка тих днів малювала образ монолітного парламенту, який за лічені хвилини переводив країну на воєнні рейки. Проте за фасадом патріотичного консенсусу та гучних звітів про «рекордну продуктивність» ховалася зовсім інша реальність: законодавчий хаос, відверта халтура та проштовхування сирих текстів без жодної експертизи.

Через чотири роки після тих подій експерти громадської організації Лабораторія законодавчих ініціатив у своєму фундаментальному дослідженні піддали ретроспективному аналізу пів сотні законів, ухвалених Радою в березні 2022 року. Висновки аналітиків руйнують міф про бездоганну ефективність тодішнього «турборежиму на адреналіні». Замість вивірених інструментів виживання нації правове поле отримало десятки законодавчих мін сповільненої дії, юридичні ляпи, неконституційні обмеження базових прав і норми, які паралізували суди чи взагалі не могли працювати на практиці.

Як з'ясували дослідники, парламентська більшість під шумок кризового стану нерідко діяла за принципом «приймемо абищо, а там розберемося». Замість розробки чіткої надзвичайної процедури з фокусом виключно на фронті, парламент штампував сумнівні ініціативи «з коліс», ігнорував застереження юристів, а подекуди закривав очі на пряме порушення Конституції. Розплата за цю безвідповідальність виявилася довгою: суди роками розгрібали наслідки безглуздих кваліфікацій, громадяни опинялися за ґратами без права на перегляд запобіжних заходів, а бізнес і аграрії лихоманило від правил, які довелося переписувати майже сотню разів.

Читайте також: Вісімсот сторінок юридичної амнезії: як новий Цивільний кодекс навчить українців забувати минуле корупціонерів

Ілюзія шаленого турборежиму

Статистика першого місяця війни на перший погляд вражає уяву: 50 ухвалених законів лише за чотири пленарні дні. Але якщо зазирнути у стенограми засідань, стає моторошно від того, з якою легковажністю приймалися доленосні норми. За всі чотири дні депутати сумарно провели в сесійній залі приблизно 1 годину 45 хвилин, з яких безпосередньо на розгляд усього масиву з пів сотні законопроєктів пішло менше як 60 хвилин. Для 84% законодавчих актів розгляд зводився до механічного ритуалу тривалістю до однієї хвилини: спікер зачитував номер і назву, зал без жодного обговорення натискав кнопки, і сирий документ миттєво ставав обов'язковим для всієї країни законом.

З 50 ухвалених законів 40 були зареєстровані вже після 24 лютого 2022 року. У 96% випадків депутати повністю відмовилися від процедури другого читання, ухвалюючи тексти в цілому за основу і в першому читанні. Понад те, три закони були внесені та остаточно проголосовані взагалі в день реєстрації. Прикриваючись цілком реальною військовою небезпекою, народні обранці фактично вимкнули будь-які фільтри перевірки змісту. Офіційні пояснення зводилися до того, що все нібито заздалегідь узгоджувалося на закритих засіданнях Погоджувальної ради, проте на практиці це перетворилося на сліпе схвалення рішень, які більшість нардепів навіть не встигали прочитати перед голосуванням.

Авторами 42 із 50 законів формально виступили самі народні депутати. Як справедливо вказують автори звіту, це була класична парламентська хитрість: урядовці скидали свої чернетки через лояльних парламентарів, щоб обійти регламентні вимоги щодо тривалого візування в міністерствах і публічних консультацій. Але разом із бюрократичними затримками за борт було викинуто базову правову логіку. Замість того, щоб утворити єдиний міжвідомчий аналітичний штаб для підготовки законів, парламент перетворився на конвеєр із проштовхування депутатських ініціатив сумнівної якості.

Ще показовішим є те, чим саме займалися народні обранці, коли ворог перебував у передмістях Києва. Звісно, закони про введення воєнного стану чи мобілізацію були життєво необхідними. Проте під цією ж оболонкою «терміновості» депутати знаходили час ухвалювати закони про правила присвоєння спеціальних звань поліції під час війни, умови навчання курсантів у вишах МВС чи зміну правил вступної кампанії для школярів. Замість концентрації на обороні, частина парламенту банально лобіювала відомчі або другорядні інтереси, перевантажуючи систему регулюванням, яке могло спокійно почекати місяцями.

Читайте також: Слуги "міндічей": чому весна НЕ покаже, хто де крав

Експертиза в смітник

Традиційними запобіжниками від відвертої юридичної безграмотності в українському парламенті є Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) та Головне юридичне управління (ГЮУ). Проте в березні 2022 року їхній голос виявився нікому не потрібним. До двох третин законопроєктів висновки фахівців з'являлися з характерною гіркою приміткою: «Проєкт проаналізовано у вкрай стислий термін та в надзвичайних умовах». Але навіть коли науковці встигали попередити про критичні дірки в тексті, парламентська зала їх демонстративно ігнорувала.

Із 44 законопроєктів, до яких узагалі встигли оприлюднити експертні висновки, ГНЕУ висловило суттєві зауваження до 37 документів — це 84% усього опрацьованого масиву. Експерти вказували на кричущу неповноту правового регулювання, руйнування принципу правової визначеності, використання суб'єктивних оціночних суджень і порушення принципу пропорційності. Проте майже всі концептуальні зауваження опинилися в кошику для сміття. Депутатам просто не хотілося гаяти час на виправлення помилок, які їм здавалися «дрібницями мирного часу».

Найгірша ситуація склалася із законами, які взагалі внесли й проголосували без висновку ГНЕУ. Серед них виявився сумнозвісний закон щодо визначення особливостей оподаткування та подання звітності в період дії воєнного стану, а також катастрофічний за своїми наслідками Закон № 2117-ІХ про так зване посилення відповідальності за мародерство. Позбавлені фахової оцінки депутати перетворили кримінальний закон на суміш популізму та небезпечної юридичної неграмотності, яка згодом обернулася проти тисяч звичайних громадян.

Наслідки такого нехтування виявилися прогнозованими: у текстах законів виявили 13 системних типів правових вад. Законодавці навіть умудрялися губити окремі слова в санкціях статей Кримінального кодексу. Наприклад, у Законі № 2113-ІХ, який посилював покарання за диверсію в умовах воєнного стану, у формулюванні покарання пропустили ключові формулювання, через що вже через рік довелося ухвалювати окремий закон, аби виправити банальну технічну помилку, що блокувала нормальне винесення вироків у судах.

Читайте також: Карго-дисертація про монобільшість або академічні амбіції Арахамії на руїнах парламентського турборежиму

Колапс кримінального права

Найяскравішим пам'ятником законодавчої некомпетентності березня 2022 року став Закон № 2117-ІХ. З початком вторгнення мільйони українців тікали з домівок, залишаючи майно, квартири та бізнес. Хвиля грабежів та крадіжок у прифронтових зонах викликала хвилю праведного суспільного обурення. Рада вирішила відреагувати на це радикально, але замість фахової юридичної відповіді пішла шляхом примітивного популізму: прирівняла звичайні майнові злочини до мародерства.

У класичній правовій доктрині та статті 432 Кримінального кодексу мародерство має цілком однозначне значення: це викрадення речей убитих або поранених безпосередньо на полі бою, вчинене військовослужбовцем. Натомість нардепи у Законі № 2117-ІХ підмінили юридичні терміни побутовими й механічно вписали кваліфікуючу ознаку «вчинення в умовах воєнного стану» до статей про крадіжку (ст. 185 КК), грабіж, розбій та вимагання. У результаті будь-яка дрібна крадіжка, скоєна цивільною особою в глибокому тилу — скажімо, викрадення банки тушонки чи велосипеда в Ужгороді або Чернівцях — автоматично перетворилася на тяжкий злочин з безальтернативним позбавленням волі на строк від 5 до 8 років.

Це спричинило колапс у правоохоронній та судовій системах. Слідчі та прокурори опинилися перед дилемою: або закривати очі на закон, або вимагати реальних багаторічних тюремних термінів для людей за копійчані проступки. Як неодноразово роз'яснювала суддя Касаційного кримінального суду у складі Верховного Суду Ольга Булейко, виступаючи на круглих столах, далеко не всі злочини проти власності під час війни є мародерством, проте недолуге формулювання закону зв'язувало судам руки. Країна отримала переповнені слідчі ізолятори та абсурдні вироки через нездатність депутатів сформулювати норму так, щоб відрізнити реальних грабіжників покинутих руїн від побутових крадіїв.

Для подолання цієї нормативної катастрофи знадобилося спеціальне рішення найвищої судової інстанції. Об'єднана палата Касаційного кримінального суду була змушена видати постанову від 15 січня 2024 року, де буквально на пальцях розтлумачила, як саме слід розмежовувати вчинення злочину «в умовах воєнного стану» як кваліфікуючу ознаку та «з використанням умов воєнного стану» як обставину, що обтяжує покарання. Суддям Верховного Суду довелося власноруч «виправляти» те, що парламентарі зліпили за кілька хвилин у прифронтовому березні.

Аналогічний хаос торкнувся і колабораційної діяльності (Закони № 2107-ІХ та № 2108-ІХ). Замість чіткого розмежування вимушеного виживання цивільних в окупації та свідомої зради державі, норми були прописані настільки розпливчасто, що під кримінальну відповідальність формально потрапляли лікарі, комунальники чи водії рейсових автобусів на захоплених територіях. Експерти ГНЕУ прямо попереджали про надзвичайну широту формулювань і дублювання вже існуючих статей про пропаганду війни чи державну зраду, але їх знову ніхто не послухав.

Читайте також: Податки на онлайн-продажі старих речей: коли законотворчість влади лякає та шокує, а не пояснює

Законодавчі гойдалки - стабільність, якої не було

Стабільність законів вважається головним показником їхньої якості: якщо документ написаний добротно, він не потребує нескінченного переписування щомісяця. Дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив наочно довело, що закони першого місяця війни цей тест із тріском провалили. З 50 досліджуваних актів лише 30% зберегли первинні редакції протягом трьох років, але якщо відкинути формальні закони про ратифікації міжнародних угод та затвердження указів президента, частка реально стійких норм падає до жалюгідних 20%.

Нормативні положення майже трьох чвертей (70%) березневих законів згодом зазнали перегляду. Кожен четвертий закон (26%) потрапив до категорії хронічно нестабільних — до них зміни вносилися понад 10 разів. Абсолютним чемпіоном безладу став Закон № 2145-ІХ щодо забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану, до положень якого за три роки внесли понад 90 правок! Депутати постійно латали власні дірки, щомісяця створюючи нові правила гри для фермерів та орендодавців.

Читайте також: Україна: стан невизначеності у час звитяги

Найбільш показовим прикладом провалу в аграрному секторі стала стаття про автоматичну пролонгацію договорів оренди землі сільськогосподарського призначення. Автори закону вирішили спростити життя аграріям під час посівної, але прописали норму так незграбно, що ніхто не міг зрозуміти: чи потрібна для пролонгації згода сторін, з якого саме дня починається відлік річного терміну і чи поширюється норма на паї, термін оренди яких завершився до ухвалення закону. Як писало видання "Юридична Газета", суди захлинулися позовами власників паїв проти агрохолдингів, і знову крапку довелося ставити Верховному Суду у постанові від 29 березня 2023 року, визначаючи штучні часові межі дії депутатського експромту.

Справжнім полігоном для експериментів стала економічна політика. На податкові та фінансові норми припало 54% усіх багаторазових змін. Запровадивши хаотичні пільги, спрощену систему під 2% для великих корпорацій та повне звільнення від сплати мит і зборів, влада за кілька місяців зрозуміла, що державний бюджет опинився на межі виснаження. Після цього почався гарячковий відкат назад: пільги скасовували, повертали перевірки, переписували строки адміністрування. Бізнес, замість передбачуваних умов роботи під час війни, отримав перманентний шок від змін, які перекреслювали планування кожні кілька місяців.

Читайте також: Піар-проєкт "слуг народу": закон який запрошує до корупції

Неконституційні пастки та глухий кут з РНБО

Однією з найглибших тіньових сторін березневої нормотворчості став небезпечний наступ на конституційні права громадян під прикриттям екстраординарних обставин. Закони першого місяця війни спровокували хвилю скарг до єдиного органу конституційної юрисдикції: станом на кінець 2025 року предметом конституційного контролю стали норми семи законів, ухвалених у березні 2022 року. Загалом громадяни та Уповноважений Верховної Ради з прав людини подали 14 конституційних скарг і одне подання.

Абсолютним фіаско парламентарів стало скасування судового контролю за арештами. Законом № 2111-ІХ депутати доповнили статтю 615 Кримінального процесуального кодексу нормою, яка дозволяла прокурорам автоматично продовжувати строк тримання осіб під вартою без рішення суду, якщо суд із об'єктивних причин не міг провести засідання. Ця норма стала відвертим свавіллям, оскільки людей місяцями утримували в СІЗО без жодної судової перевірки навіть у тих регіонах, де суди працювали у штатному режимі. Як офіційно повідомив Конституційний Суд України, Другий сенат КСУ у своєму рішенні № 8-р(II)/2024 визнав частину шосту статті 615 КПК прямо неконституційною, констатувавши грубе порушення права на свободу та гарантій судового захисту.

Трагедія полягає в тому, що рішення Конституційного Суду не мають зворотної сили в часі. Тисячі громадян, яких тримали під вартою на підставі неконституційної норми, тепер не мають жодного дієвого механізму компенсації завданих збитків, оскільки сам парламент за всі роки так і не спромігся ухвалити закон про порядок відшкодування шкоди за неконституційні рішення держави. Депутати проголосували за свавільну норму, вона діяла понад два роки, скалічила людські долі й була визнана незаконною, але відповідальності за це ніхто не поніс.

Не менш ганебним став кейс із Законом № 2138-ІХ щодо правового режиму тимчасово окупованих територій. Парламент вирішив поширити закон 2014 року на нові захоплені землі, але засіб обрав абсолютно неадекватний: наділив Раду національної безпеки і оборони повноваженнями визначати межі та статус тимчасово окупованих територій.

У результаті РНБО протягом восьми місяців не ухвалила жодного рішення. Апарат РНБО просто не мав компетенції, штату та даних, щоб фіксувати лінії фронту, визначати географічні координати чи вести переліки селищ. Державні органи виявилися паралізованими, а громадяни в окупації не могли отримати офіційного статусу своїх міст, доки в грудні 2022 року Рада не визнала свою дурість і не передала ці функції Кабінету Міністрів.

Читайте також: "Слуги народу" пропонують 10 років тюрми за непокору військовому наказу: батіг замість пряника?

Коли поспіх виправданий, а коли є недбалістю

Справедливості заради, дослідження аналітиків доводить: у березні 2022 року були рішення, які врятували систему від колапсу. Проте їхній успіх базувався не на поспішному шаленстві під куполом, а на фахових заготовках і глибокому розумінні ситуації тими структурами, які готувалися до кризи заздалегідь. Показовим прикладом став Закон № 2112-ІХ, який передав Голові Верховного Суду повноваження оперативно змінювати територіальну підсудність справ за умов відсутності повноважного складу Вищої ради правосуддя. Судді ВС розробляли цю концепцію ще з 2014 року, тому рішення виявилося настільки вивіреним, що забезпечило безперервність правосуддя без жодних збоїв чи конституційних скарг.

Так само успішно спрацював Закон № 2131-ІХ щодо введення в дію законодавства про Службу військового капеланства на три з половиною місяці раніше запланованого терміну, або розблокування діяльності Експортно-кредитного агентства через Закон № 2154-ІХ, проєкт якого вичитувався та готувався ще з 2020 року. Коли в основі лежав напрацьований досвід та реальна експертиза фахівців, закони витримували перевірку вогнем. Коли ж депутати починали імпровізувати з голови за кілька годин до засідання, результат завжди був плачевним.

Головний висновок із драматичного досвіду березня 2022 року звучить як вирок інертній системі: війна не може бути виправданням для нехтування якістю законів. Поспіх, зумовлений прагненням «показати бурхливу діяльність», створив більше проблем, ніж розв'язав. Сьогодні, коли виклики для української державності лише посилюються, Верховна Рада зобов'язана нарешті внести зміни до Регламенту та закріпити процедуру надзвичайного законотворення. У ній мають бути встановлені жорсткі фільтри: пріоритет лише тому, що критично важливе для оборони сьогодні; обов'язкова участь експертних управлінь навіть за скороченими строками; залучення профільних стейкхолдерів замість кулуарних урядово-депутатських «договорняків».

Парламент більше не має права розраховувати на те, що Верховний Суд, Конституційний Суд чи міжнародні донори нескінченно лататимуть наслідки депутатського браку. Воєнний стан вимагає від вищого законодавчого органу найвищої фахової гігієни, а не імітації героїзму через безглузде голосування за одну хвилину. Якщо цей гіркий урок першого місяця війни не буде засвоєний системно на рівні процедур, кожна наступна криза знову коштуватиме державі занадто дорого.

—

Світлана Гринько для «Аргумент»

Читайте також: 

• ВР взяла під реформу $200 млн яку планує у 2028-му. Гроші партнерам освоїли сьогодні, а люди поїдять післязавтра
• Український парламент: ми всією душею «за» гроші від ЄС для виживання, але давайте після свят
• Превентивний бан на правду: як посадовці намагаються заборонити розслідування до їхнього виходу
• Українофоби та фігуранти корупційних справ заблокували у ВР п'ять антикорупційних законопроєктів
• Засунути вирубку Карпат у закон про збагачення урану — це вищий пілотаж шулерства "слуг народу"
• Судові позови за неправильний тон та елітна анонімізація хапуг у проєкті нового Цивільного кодексу
• равовий волюнтаризм під куполом — чому закон про антисемітизм став маркером конституційної кризи
• Примусова евакуація дітей: що не так із законом, підписаним президентом
• Операція «Тиша»: як новий законопроєкт "слуг народу" та ОПЗЖ пропонує лікувати журналістів (і свободу слова)